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Así avanzan Portugal y Francia hacia la economía circular

“Pacto verde”, “ODS” y por supuesto, “economía circular” son vocablos a los que nos vamos acostumbrando en cada vez más ámbitos. Esta terminología pretende ser un cambio de paradigma en cuanto al ahorro de recursos y a una producción de bienes realmente sostenible. A nivel individual podemos llevar a cabo pequeños gestos para encaminarnos hacia su desarrollo.

Sin embargo, queda por desarrollar la vertiente macro, plasmada en estrategias concretas pero ejecutables a todos los niveles. Tenemos normativa, tenemos teoría, pero faltaría aterrizar el cómo y las herramientas para conseguir este cambio. En España, el Gobierno aprobaba recientemente el I Plan de Acción de Economía Circular, con más de un centenar de medidas a dinamizar en poco más de 2 años. Y no olvidemos que, junto al proyecto de Ley de Residuos y la Estrategia de Economía Circular sobre la que se asienta, conforman el armazón del paquete de economía circular, que juega un papel relevante en el Plan para la Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR). Una ley de Residuos que aún está en proceso y de la que nos hicimos eco en el Laboratorio de Ideas sobre Residuos en el artículo “Reflexiones sobre la nueva Ley de residuos y suelos contaminados”, y que si no llega antes de que acabe el año, se habrá saltado 2 años en su transposición, cuando la UE ya contempla un cambio de Directiva de Residuos para el año 2025.

¿Llegamos tarde a la “economía circular”?, ¿existirán la permeabilidad y la financiación necesarias para que los destinatarios se impliquen?, ¿conseguiremos finalmente los resultados esperados? Tal vez este post no vaya a responder a estas cuestiones, pero sí hemos querido evaluar la situación en nuestros territorios vecinos, donde desde hace tiempo se está trabajando firmemente en vertebrar y facilitar la integración de este paradigma en el sector productivo y en la sociedad.

Hablamos con voces autorizadas que nos muestran las peculiaridades y aspectos clave de la implantación efectiva de la economía circular en Portugal y Francia.

Inês dos Santos Costa

Secretaria de Estado de Ambiente.
Ministerio de Ambiente y Acción Climática.

Se licenció en Ingeniería Ambiental por el Instituto Superior Técnico en 2002, completó su Máster en Políticas de Ingeniería y Gestión Tecnológica y su Doctorado en Ingeniería Ambiental, ambos en el Instituto Superior Técnico, en 2005 y 2011 respectivamente.
Fue adjunta al ministro de Medio Ambiente y al ministro de Medio Ambiente y Transición Energética para la economía circular entre 2016 y 2018, durante el XXI Gobierno Constitucional de Portugal.

François-Michel Lambert

Presidente-fundador del Instituto Nacional de la Economía Circular de Francia y diputado de Bouches-du-Rhône.

El Instituto Nacional de Economía Circular (INEC) es un organismo de referencia y de influencia sobre la inteligencia ecológica y la economía del recurso. El Instituto se compone de empresas, entidades locales y regionales, asociaciones y universidades. Su misión es federar el conjunto de actores públicos y privados para promocionar la economía circular y acelerar su desarrollo. Las acciones del INEC se articulan principalmente sobre 4 ejes: reflexión, incidir sobre la normativa, la puesta en marcha operativa y la sensibilización de la economía circular.

Cambios en materia de economía circular de los dos últimos años

En el caso de Portugal, a través del Plan de Acción para la Economía Circular 2017-2020, que ya se encuentra en revisión.

Francia arrastra una amplia trayectoria de iniciativas, que en los últimos años se pueden ejemplificar en la hoja de ruta para la economía circular (2018) (ley AGEC) o la ley contra el despilfarro por una economía circular (2020), así como la ley del clima y resiliencia promulgada este año (que ha permitido avanzar en las compras públicas), si bien los avances más notables fueron alrededor de la puesta en marcha de nuevas cadenas de valor de responsabilidad ampliada del productor, cubriendo así un amplio abanico de residuos.

Otro instrumento fundamental ha sido la activación de una financiación específica, de modo que Portugal lo ha querido orientar hacia la implementación de la planificación local y de proyectos concretos sobre el terreno a través del Fondo Ambiental, un instrumento que concentra los recursos de los fondos existentes en materia ambiental, con mayor capacidad financiera y adaptabilidad a las necesidades, dependiente del Ministerio do Ambiente. Ejemplos prácticos han sido, por ejemplo, en el agua, para asegurar la reutilización de las aguas residuales tratadas; y en el caso de los residuos, para facilitar la necesaria flexibilidad en el estatus de fin de residuo y subproducto.

Por su parte, Francia anunció, en plena crisis del COVID, un plan de relanzamiento económico cifrado en mil millones de euros, de los cuales un 30% se destinarán a la transición ecológica.

Medidas actuales en economía circular

En cuanto a las medidas e iniciativas que se encuentran en marcha, se evidencia que ambos países continúan volcados en conseguir una transición real hacia la economía circular. En el caso de Francia, tratando de definir medidas hacia la prevención de residuos, que hasta el momento no se habrían implementado de manera efectiva.

Por su parte, Portugal está poniendo el foco en la bioeconomía circular (que cuenta con una estrategia específica) en los ámbitos del textil, el calzado y la silvicultura, lo que se complementa con el fortalecimiento de las cadenas de valorización de los biorresiduos (incluidos los lodos). También destacan desde el país luso la estimulación a los procesos de refabricación, ejemplificado por el proyecto de recuperación de medios en el proceso de refuerzo de la capacidad ferroviaria nacional.

Frenos a la economía circular

Otro aspecto importante a abordar es la existencia de barreras para el despliegue efectivo de la economía circular, siendo un aspecto clave a resolver antes de proponer estrategias de intervención. Queremos saber cuáles están siendo estos obstáculos y cómo los están salvando. Nuestros expertos consultados apuntan a distintos frenos, donde parece común la necesidad de resolver y aclarar el cliché de que economía circular se reduce al reciclaje:

  • Frenos económicos: las bases de la fiscalidad aún están fundadas sobre un consumo irracional de recursos vírgenes considerados como abundantes y, en consecuencia, poco gravados, mientras que los materiales reciclados o los modelos de compartir usos son costosos y no se benefician de ninguna fiscalidad ventajosa.
  • Frenos normativos: debido a las mayores limitaciones en los distintos modelos de economía que utilizan materiales reciclados, los que fomentan el reempleo, la reutilización y el uso compartido. Esto es así porque se cuestiona la calidad, la robustez, la inocuidad o la seguridad de estos materiales.
  • Frenos al financiamiento: los planes de recuperación pueden contribuir notablemente hacia la transición ecológica, sin embargo, reflejan una continuidad de incentivos centrados en la salvaguarda económica y el empleo a corto plazo, sin cláusulas que comprometan a un cambio profundo de los modelos económicos que despilfarran recursos.
  • Frenos estructurales: ligados a la necesidad de estructurar los diversos sectores del tejido económico y social.
  • Frenos conductuales y de competencia: frente a modelos económicos que siguen fundados sobre los mismos resortes (consumo de masas, rotación importante de gamas, durabilidad de vida de producto reducida, baja intensidad de usos), los nuevos modelos tienen muchas dificultades para emerger, en parte porque la introducción de cambios pudiera sugerir una modificación de su equilibrio financiero, entendido esto como una falta de madurez del mercado. Esto denota una falta de comprensión de las distintas dimensiones que integran una economía circular; es decir, para que las políticas funcionen no solo se necesitará innovación tecnológica y de productos, sino también innovación organizativa. De hecho, existen varios instrumentos que pueden hacer posible superar este obstáculo, como, por ejemplo, la creación de sinergias entre actores territoriales, al ir más allá de la competencia, pero también un cambio de paradigma consistente en no mirar simplemente la rentabilidad de las inversiones a corto plazo, sino pensar en un horizonte temporal mayor.

Palancas o instrumentos para el cambio hacia la economía circular

Se reconoce abiertamente que el gran aliado está siendo el Pacto Verde Europeo y todos los instrumentos que lo aplican sobre el terreno, si bien, a efectos prácticos, se considera que la contratación pública es una palanca de primer orden de la transición hacia la economía circular, representando en Francia hasta el 10% del PIB. Otras alternativas que se apuntan serían:

  • Bajar o aumentar el coste actuando principalmente sobre la fiscalidad.
  • Cambiar el marco autorizado de actividades a través de opciones regulatorias que prohíben ciertos usos, los despilfarros y volviendo obligatorias buenas prácticas como el uso del reciclado o el uso compartido.
  • Establecer incentivos públicos, en primer lugar, a través de compras públicas complementadas con etiquetas de reconocimiento y estándares de compromiso.
  • Facilitar los cambios de comportamiento y la adquisición de competencias apoyándonos en la formación, pero también en la publicidad y los modelos de referencia, así como en los influencers.

Apoyo de la Administración para el desarrollo de la economía circular

Y en cuanto a los aspectos de gobernanza, ¿cómo se estaría canalizando el apoyo de la Administración? En este sentido, desde Portugal se identifican como motores a la Agencia Portuguesa de Medio Ambiente y el mencionado Fondo Ambiental, que en este momento estarían apoyando a las áreas de remanufactura y mantenimiento, la cuales precisan de la necesaria visibilidad pública para ejemplificar sus resultados.

En Francia, la ley contra el despilfarro para una economía circular (ley AGEC) prevé nuevas obligaciones para los compradores con el fin de animar la compra pública, a ser más ejemplar y circular. Así, las autoridades locales y regionales han visto ampliadas sus competencias con medidas encaminadas a acelerar el desarrollo de la economía circular en los territorios, fomentando también su sensibilización.

Economía circular y reactivación económica

Sin embargo, ¿podemos confiar en que la economía circular conducirá a la deseada reactivación económica? Sobre esta cuestión ambos coinciden en opinar que los objetivos fijados en materia de reciclaje, de ampliación de la vida útil de los bienes, o de reparación, no están a la altura de ser suficientemente incentivadores y convertirse en fuente de creación de empleos locales perennes y no deslocalizados, necesitándose previamente atender a estas cuestiones de manera decidida. Aun así, son conocidos los beneficios de la transición hacia una economía circular en materia de creación de empleo. Por ejemplo, en Francia se estima que la economía circular generará unos 800.000 empleos.

Poniendo en contexto el deseo de esa reactivación económica, ciertamente nos encontramos en un momento marcado por la crisis de recursos, lo cual se debería utilizar para acelerar en esa transición hacia la racionalización de la producción y consumo. El problema es que, ante una crisis, actuamos sobre la base de conocimientos pasados, pero estos conocimientos, en el sistema natural actual y en el sistema social y económico actual, ya no producen la reacción que cabría esperar con la eficacia deseada, según argumentan desde Portugal. Por otra parte, los fabricantes se enfrentan cada vez más a una escasez de materias primas y ahora están recurriendo a materias primas recicladas, más accesibles. Pero en un mundo en perpetuo crecimiento, advierten desde Francia, el material reciclado no podrá compensar las tensiones sobre la disponibilidad de materias primas.

¿Tasa de circularidad y/o objetivo sobre recursos vírgenes consumidos?

Inmersos en este panorama, las expectativas son altas. Atendiendo al indicador de tasa de circularidad, como instrumento para cuantificar cuánto nos acercamos al paradigma de la economía circular a nivel Estado, habida cuenta de que estamos en un momento incipiente, tenemos que preguntarnos cuándo lograremos alcanzar un umbral razonablemente significativo.

Sobre esto, parece claro que la tasa de circularidad no se medirá sólo por la tasa de sustitución de materias primas secundarias. En Portugal existe capacidad técnica, pero se reconoce que se deberán seguir ofreciendo las oportunidades, los conocimientos, la financiación y los instrumentos de política pública para esta transformación.

En esta línea se sitúa también Francia, consciente de que deberá fijarse un objetivo sobre recursos vírgenes consumidos. Así, en 2013 se puso de manifiesto la necesidad de materias primas para el país, estimándola en 22 toneladas/habitante y año para alcanzar en 10 años una ratio de 15 a 17 toneladas. Para alcanzar este objetivo se definió la obligación de transformar los modelos productivos a través de palancas concretas para acelerar la transición, lo cual deberá coordinarse, como en el caso portugués, con las adecuadas políticas de fiscalidad, normativa, incentivo y formación, en el marco de una política pública comprendida y compartida por los ciudadanos. Esto, con la mirada puesta en una escala que afectase, al menos, al conjunto de la Unión Europea.

* Desde LIR queremos mostrar nuestro más profundo agradecimiento a Inês dos Santos Costa y a François-Michel Lambert por su colaboración y disposición para elaborar este post a través de sendas entrevistas. Nada que ver, por cierto, con el silencio que recibimos cuando nos hemos dirigido a nuestro Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico.

Publicado por

Laboratorio de ideas sobre residuos

Debate de ideas para el sector de la gestión de residuos

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