«La nueva ley de residuos es más un paso en el camino hacia una economía circular que un punto de llegada»

Juan José Pernas García es Profesor Titular de Derecho Administrativo en la Universidad de A Coruña, experto en residuos, y actualmente está coordinando una obra colectiva de comentarios a la nueva Ley de Residuos y Suelos Contaminados para una Economía Circular. En esta entrevista nos aporta una visión general de la nueva norma legal, novedades relevantes, efectos prácticos inmediatos y aspectos necesitados de futuros desarrollos normativos

Por fin, el BOE de 9 de abril publicó la largamente esperada Ley de residuos y suelos contaminados para una economía circular (LRSCEC). ¿Existe alguna justificación admisible para que se haya retrasado tanto la trasposición de las Directivas comunitarias? ¿Le ha sorprendido el interés que ha suscitado la nueva ley en el Parlamento con la presentación y debate de cientos de enmiendas tanto en el Congreso como en el Senado?

Lamentablemente, el incumplimiento de los plazos de transposición de las directivas en materia ambiental es bastante habitual en el Reino de España, seguramente reforzada, en este caso, por la dinámica de inestabilidad política que ha tenido lugar durante el período de transposición. Desde un punto de vista más panorámico, estos retrasos habituales quizás tengan que ver con el peso relativo de las políticas ambientales con relación a otras políticas sectoriales, que tiene incidencia en el lugar que ocupan aquellas en las prioridades de la agenda política, así como también en la capacidad y los recursos de las administraciones ambientales para el impulso de políticas y propuestas normativas. 

Asimismo, la LRSCEC es el resultado de un proceso administrativo y parlamentario largo de composición de intereses sociales cada vez más tensionados por el reparto de los costes de la transición ecológica. Esto se ha visto reflejado en las más de mil doscientas enmiendas que se han planteado en el trámite parlamentario, cuyo estudio nos permite entender las relevantes tensiones políticas y económicas internas de este proceso, y el papel, y el peso, de los diferentes grupos de interés. En este contexto político y social, marcado ya ineludiblemente por la necesidad de transitar hacia un modelo ecológico de producción y consumo, el proceso de elaboración de las normas ambientales será el espacio donde se dilucide el reparto social de los costes de la transición verde y la vara de medir para valorar si esta se está desarrollando de forma justa. Por ello, es ahora más urgente que nunca, dotar de mayor transparencia a la participación informal de los grupos de interés en los procesos administrativos y parlamentarios de elaboración de las normas. 

¿Se trata de una ley continuista o introduce elementos verdaderamente transformadores de la producción y gestión de residuos y de impulso hacia una economía circular?

El anteproyecto de Ley no nació con el ánimo de pretender ser una Ley de economía circular. No generó esa expectativa desde la fase ministerial de elaboración del anteproyecto. No engañó. Por ello, los que esperaban ese planteamiento de partida, seguramente se sentirán defraudados con el resultado, ya que desde ese punto de vista la norma es claramente insuficiente. En ese sentido, la Ley es más un paso en el camino hacia una economía circular, que un punto de llegada. Hace una apuesta tímida por la prevención, estableciendo fundamentalmente previsiones generales o meras posibilidades de desarrollo reglamentario, acompañadas, eso sí, de algunas medidas específicas de contenido obligatorio, que no integraban las anteriores regulaciones (fomento de la compra a granel, prohibición de eliminación de productos no perecederos, etc.). 

Con todo, si atendemos al planteamiento ministerial de partida, la norma se centra fundamentalmente en una de las “patas” de las políticas de economía circular: “la gestión de residuos”; tal y como lo han venido haciendo las anteriores normas de residuos. De todas formas, ello podría llevarnos a pensar erróneamente que se trata de una Ley continuista. Es una buena Ley de “gestión de residuos” y, en ese plano de la economía circular, es una norma ambiciosa y con vocación transformadora. 

La integración de instrumentos económicos que afectan a los principales actores de la generación y el tratamiento de residuos (ciudadanos, entidades locales, productores de productos), representa una clara apuesta transformadora en la dinámica española de la gestión de residuos, y que tiene un elevado potencial como herramienta de modificación del comportamiento de todos los actores, en coherencia con el principio de jerarquía de residuos. Podemos concluir que la norma es el resultado de un buen diagnóstico de los problemas de la gestión de residuos, y en su texto final se aprecia, por primera vez, una voluntad política decidida de transformación de un modelo de gestión de residuos basado en la eliminación. 

¿Cuáles son las novedades más significativas que presenta la LRSCEC respecto al régimen legal anterior?

La Ley da cumplimiento a las obligaciones comunitarias del paquete legislativo de economía circular de la UE de 2018, que potencia la recuperación y el reciclado, frente a la incineración o el depósito en vertedero. También incorpora las obligaciones comunitarias de reducción y prohibición de los plásticos de un solo uso, sin especiales novedades. Refuerza algunas previsiones de la regulación previa, como la extensión del alcance de la responsabilidad ampliada de los productores de productos, de especial importancia para los sistemas públicos, locales y autonómicos, de gestión de residuos municipales. Por otra parte, se definen objetivos ambiciosos de preparación para la reutilización y reciclado (55% en peso en 2025, p.ej.), lo cual representa un reto mayor dada la situación actual de la gestión de residuos municipales en España, así como una segunda oportunidad para dar cumplimiento a los objetivos comunitarios (recordemos que con los datos disponibles no hemos alcanzado el objetivo normativo del 50% en 2020). Se potencia la recogida separada para nuevas y diferentes fracciones, que exigirá un gran esfuerzo económico y organizativo para las entidades locales y la necesidad de una mayor implicación corresponsable de la ciudadanía. Se fijan objetivos de recogida separada (50% en 2035, cuando apenas superamos el 20% en la actualidad). Es particularmente importante la implantación generalizada de la recogida de biorresiduos, esencial para el cumplimiento de los objetivos de reciclado y de reducción del depósito en vertedero.

En todo caso, hemos de indicar que la novedad más relevante, con potencial verdaderamente transformador del panorama de la gestión de residuos en España, es la incorporación o transformación de determinados instrumentos económicos como el impuesto de vertido e incineración, dirigido a las entidades públicas gestoras de residuos municipales, la extensión del alcance y los flujos de residuos afectados por la responsabilidad ampliada del productor, y las tasas municipales con lógica de pago por generaciones, orientadas a implicar a los ciudadanos y entidades en la reducción de residuos y la mejora de la recogida selectiva. Con todo, en este plano de los instrumentos económicos, hemos de decir que se desaprovecha la oportunidad para articular el impulso de la compra pública circular, como un elemento tractor del mercado y para una gestión más eficiente de los recursos públicos.  

La LRSCEC incrementa las obligaciones de los municipios respecto a los residuos de su competencia. ¿Cree que los municipios tienen capacidad real para cumplir dichas obligaciones?

La respuesta política a la crisis económica en 2008 supuso una pérdida notable de capacidad del sector público y, particularmente, implicó una reducción del peso de las políticas en materia ambiental, percibidas como “traba” o “barrera” al desarrollo de la actividad económica. Este proceso supuso también una precarización notable de las estructuras administrativas locales y de las capacidades y los recursos disponibles para la gestión de los servicios locales de residuos.

Ahora ha cambiado la respuesta política a la crisis generada por la COVID. El nuevo marco político ha situado a las políticas ambientales en el corazón de las estrategias de desarrollo socioeconómico (el Pacto Verde de la UE, 2019, Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España, 2021, p.e.), que son percibidas, en buena medida, no como obstáculo, sino como una oportunidad ineludible para la economía europea y española. El problema es que ahora, tras años de adelgazamiento de las estructuras administrativas locales, debe afrontarse el reto de una gestión de residuos municipales acorde con los objetivos de la economía circular, con una administración local debilitada, con problemas de capacitación y recursos claramente insuficientes. 

Las entidades locales asumen el peso fundamental del cumplimiento de objetivos circulares de la Ley, pero no podrán hacerlo solas. Es precisa la implicación ciudadana y, especialmente, voluntad política para dar peso a las políticas de residuos a todos los niveles, así como dar apoyo técnico y económico a las administraciones locales para afrontar los retos, costes e inversiones, no menores, que deben de afrontar. 

La regulación de la contribución financiera de los productores del producto a los sistemas de responsabilidad ampliada concreta con bastante detalle los costes que cubre, pero ¿existen mecanismos que garanticen el cumplimiento de esas obligaciones? 

El principio de quien contamina paga se expresa en la Ley a través, entre otros instrumentos, de la responsabilidad ampliada del productor: se incrementan los costes que deben asumir los productores, y se amplían los residuos afectados por estas exigencias (textiles, muebles y enseres, plásticos de un solo uso, plásticos agrarios, artes de pesca, etc.). La extensión del alcance de la responsabilidad ampliada del productor de producto es relevante a los efectos del cumplimiento de los objetivos preventivos de la Ley, ya que se estima que el 80 % de los impactos medioambientales de los productos se determinan en la fase de diseño. En este sentido, la RAP es un incentivo económico fundamental para que los productores pongan el foco en la fase de diseño, especialmente tras la introducción de criterios de ecomodulación para la determinación de sus aportaciones financieras. Veremos si se configura de forma adecuada para que actúe como un instrumento económico que incentive cambios de comportamiento en los productores, reforzando los objetivos preventivos de la Ley.

La clave del cumplimiento de esta responsabilidad ampliada, de acuerdo con las previsiones de las directivas comunitarias y de la nueva Ley de residuos, que es incluso más ambiciosa, es, en primer lugar, el desarrollo reglamentario de cada uno de los flujos de residuos. El régimen de la RAP de la Ley está llena de previsiones genéricas y conceptos jurídicos indeterminados que si no se precisan de forma adecuada a nivel reglamentario, pueden poner en riesgo el cumplimiento efectivo del principio de quien contamina paga, tal como se configura en la Ley. En segundo lugar, serán clave los procesos de negociación de los convenios entre los SCRAP y las administraciones públicas responsables de la gestión de los residuos derivados de productos. Las administraciones autonómicas y locales deben participar en esos procesos con suficientes recursos, personal profesionalizado y capacidad negociadora para garantizar que los productores de productos asuman los costes efectivos que determina la Ley. Finalmente, y en tercer término, sería esencial cubrir una de las carencias fundamentales del sistema, como es la falta de una adecuada capacidad inspectora autonómica, para evitar el fraude en el cumplimiento de la responsabilidad financiera por parte de los productores de productos, que no cumplen con dicha exigencia.

Se han realizado valoraciones muy diversas y contradictorias sobre la regulación de los sistemas de depósito, devolución y retorno. Hay quien considera que se trata de una apuesta clara de la nueva ley, mientras que otras voces señalan que se ha perdido una oportunidad para su implantación. ¿Cuál es su valoración al respecto?

El informe encargado por el MITERD para valorar la implantación del SDDR indica que el sistema se ha implantado en 10 países europeos, con tasas de recogida separada y recuperación de materiales que superan el 90% de eficiencia, y se encuentra en proceso de estudio o implantación en múltiples países comunitarios, lo cual marca una línea de tendencia clara hacia la aplicación de estos sistemas, aunque con alcance y modelos diferentes. 

Con todo, su implantación en la Ley para determinados envases de un solo uso está condicionada al incumplimiento de objetivos intermedios de recogida separada de botellas de bebida (70% en 2023 o 85% en 2027), de modo que quede en evidencia el riesgo de incumplimiento de los porcentajes y plazos de la Directiva SUP (77% en 2025; 90% en 2029). Parece que se ha querido buscar una solución de compromiso entre los actores sociales que llevan años reclamando la implantación del sistema, y los productores de productos más favorables a un sistema, como el vigente hasta ahora, de corresponsabilidad financiera público-privada en la gestión de estos residuos de envases. En este sentido adquiere especial relevancia la verificación de cumplimiento de los objetivos intermedios de recogida separada de botellas de un solo uso, especialmente teniendo en cuenta que hasta ahora no disponemos de datos públicos, oficiales, desarrollados con metodologías armonizadas.

No obstante, teniendo en cuenta que el modelo actual presenta niveles de eficiencia mejorables en la recuperación de estos concretos materiales (botellas de bebida de plástico de un solo uso y latas), y que pueda ponerse en riesgo (previa verificación en 2023 o 2027) el cumplimiento de los objetivos de recogida separada de la Directiva SUP, parece razonable abrir las puertas a un nuevo modelo de gestión, especialmente a la luz de los resultados de las experiencias europeas. Sin embargo, como en cualquier otro sistema, en caso de implantarse, habría que hacer seguimiento de los resultados -su incidencia en los sistemas municipales de recogida de residuos o en el sector comercial, sobre todo en las pymes, p.ej.-, con la finalidad de validar en continuo la proporcionalidad de la medida y de introducir las correcciones o mejoras necesarias que se deriven de la experiencia aplicativa, para que el sistema funcione con los mejores estándares de eficiencia ambiental y económica. 

¿Serán eficaces los nuevos impuestos previstos en la LRSCEC para el cumplimiento de los objetivos legales?

Veremos si son eficaces. En todo caso, su implantación era imprescindible para alcanzar los objetivos comunitarios de reciclado y reducción de depósito en vertedero. Si el depósito en vertedero sigue siendo la opción más barata de tratamiento en muchas Comunidades Autónomas, los actores públicos y privados no disponen de incentivos para acudir a opciones de tratamiento, como el reciclado, en escalas superiores de la jerarquía de residuos. Aunque pueda pensarse que las medidas de ordenación administrativa no son suficientes para cambiar esta dinámica, era indispensable acudir a las herramientas fiscales. Esperemos que la configuración del impuesto sirva para alterar las opciones de tratamiento de las entidades locales y autonómicas, poniendo el foco en el reciclado, frente a la eliminación o la valoración energética. Es quizás el instrumento más relevante, junto con la recogida separada de biorresiduos, para la reducción de residuos, el impulso de los porcentajes de reciclado y para revertir las tasas inasumibles de depósito en vertedero, que en la actualidad superan el 50% en España.

Realice una valoración final, general y conclusiva, sobre la nueva ley.

La Ley se ha definido como una Ley más continuista que rupturista por algunos sectores sociales. Creo que no es ni una cosa ni la otra. En mi opinión la Ley tiene una vocación transformadora del panorama español de la gestión de residuos, especialmente en comparación con las leyes de residuos aprobadas desde los años setenta. La prueba de ello son las tensiones generadas entre diferentes intereses sociales que se han evidenciado en el proceso de desarrollo y elaboración de la norma; desde la elaboración ministerial del anteproyecto hasta el trámite parlamentario. 

La Ley es, con todo, una obra inacabada que plantea incertidumbres y deja abiertas algunas cuestiones clave. En este sentido, el desarrollo reglamentario de los diferentes flujos, y el mantenimiento de una firme voluntad política en ese proceso, será, en buena medida, una prueba de fuego para valorar la ambición y los resultados efectivos de la nueva Ley y de la voluntad política gubernamental. 

Esta Ley es una pieza importante del puzle de las estrategias de economía circular, aunque no es suficiente. El éxito de las políticas de economía circular va a depender de un enfoque político preventivo e integral, impulsado por una firme voluntad política transformadora del modelo de producción y consumo. En este proceso tienen especial relevancia el papel de la UE en el desarrollo de su estrategia de productos sostenibles; la firmeza de la voluntad política ministerial en su desarrollo reglamentario de los diferentes flujos de residuos; el reforzamiento de las capacidades y recursos administraciones autonómicas y especialmente locales, responsables de su cumplimiento; la voluntad política expresada a nivel municipal que sitúe a las políticas de residuos entre las prioridades de la agenda local; la implicación y corresponsabilidad de los ciudadanos, particularmente en su condición de consumidor; y la integración por parte de los productores de productos de los objetivos de prevención y reducción de residuos en la fase de diseño y producción, mediante la previsión de los incentivos y exigencias legales pertinentes.

Más allá del impulso parcial de la Ley de residuos, que no debemos minusvalorar, para avanzar de modo firme hacia un modelo circular es necesaria una apuesta política y normativa ambiciosa y sostenida a todos los niveles, que permita una gestión de recursos, durante todo el ciclo de vida de los productos, que reduzca la extracción de materias primas y la generación de residuos y que ponga el acento en la prevención.